Versetzung zu einem anderen Diensthern, länderübergreifende Versetzung

In letzter Zeit häufen sich Anfragen zu den rechtlichen Grundlagen und der Rechtslage bei Anträgen auf Versetzung zum Bund oder länderübergreifender Versetzung. Teilweise wurde über damit im Zusammenhang stehende Konflikte bei der Übernahme von Polizeibeamten zwischen dem Bund und dem Land Berlin auch in der Presse unter dem Stichwort „Raubernennungen“ berichtet.

Zunächst: das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat mit Beschluss v. 7. August 2019 einen von uns gestellten Zulassungsantrag zurückgewiesen. Auszugsweise Entscheidungsgründe haben wir auf der Startseite eingestellt (OVG 4 N 31.18).

Für die Landesbeamten finden sich rechtliche Regelungen für eine länderübergreifende Versetzung im Beamtenstatusgesetz (BeamtStG). Danach wird eine Länderübergreifende Versetzung gemäß § 15 Abs. 3 BeamtStG von dem abgebenden Dienstherrn im Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt. Daraus folgt zugleich, dass sich ein evtl. Rechtsmittel gegen den eigenen (abgebenden) Dienstherrn richten muss (vgl. VG Düsseldorf, Beschl. v. 3.02.2016, 2 L 3593/15, juris). Das im Streitfall fehlende Einverständnis des aufnehmenden Dienstherrn stellt lediglich eine behördliche Verfahrenshandlung dar, die nach § 44a VwGO nicht selbstständig angegriffen werden kann. Ein Vorgehen im Wege einstweiligen Rechtsschutzes kann dabei noch dadurch erschwert sein, dass dieses als „Vorwegnahme der Hauptsache“ an besondere Voraussetzungen geknüpft wird (unzumutbare Nachteile, wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht zu erreichen, dort voraussichtliches Obsiegen).

Allerdings steht die Entscheidung des (eigenen) Dienstherrn in dessen Ermessen, so dass nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung eines Versetzungsantrags besteht. Nach § 15 Absatz 1 BeamtStG können Beamtinnen und Beamte auf Antrag in den Dienstbereich eines anderen Dienstherrn eines anderen Landes oder des Bundes versetzt werden. Nach Absatz 3 der Norm wird die Versetzung von dem abgebenden Dienstherrn im Einvernehmen mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt.

Nur wenn das Ermessen auf die Erteilung der Freigabe als einzige ermessensfehlerfreie Entscheidung reduziert ist, besteht insoweit ein Anspruch und damit für eine entsprechende Rechtsverfolgung eine gesteigerte Erfolgsaussicht. Das kann etwa bei Vereinbarungen zwischen verschiedenen Dienstherren oder etwa im Rahmen der Kultusministerkonferenz in Verbindung mit dem Gleichheitssatz der Fall sein (dazu etwa VG Kassel, Beschl. v. 28.01.2010, 1 L 60/10KS, juris).

Bei der Ausübung des Ermessens und der Herstellung des Einvernehmens hat der Dienstherr ansonsten aber die Fürsorge- und Schutzverpflichtung aus § 45 BeamtStG zu beachten, wonach der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl der Beamtinnen und Beamten und ihrer Familien, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen hat.

Der Polizeipräsident verweist in seinen abschlägigen Bescheiden auf eine dienststelleninterne Stellungnahme aus Sept. 2016, der zufolge Bund und Länder vereinbart haben sollen, Versetzungen grds. nur bei gleichzeitiger Gestellung eines Tauschpartners durchzuführen. Ausnahmen sollen nur bei einer besonderen sozialen Härte gemacht werden.

Somit wird bei unbedingtem Wechselwunsch am Ende nur die Möglichkeit der Entlassung auf eigenen Antrag und neuerlicher Ernennung durch den neuen Dienstherrn bleiben. Dabei sollte man sich aber unbedingt versichern, dass diese nachfolgende Neuernennung auch tatsächlich erfolgt.

Auch bei dieser Verfahrensweise legt das Land seinen wechselwilligen Beamten aber mitunter Steine in den Weg, indem es die Entlassung nach § 34 Abs. 3 LBG um die möglichen 3 Monate hinausschiebt, ohne dass im einzelnen dafür nachvollziehbare Gründe ersichtlich wären. Nach dieser Vorschrift kann die Entlassung so lange hinausgeschoben werden, bis der Beamte die Amtsgeschäfte ordnungsgemäß erledigt hat, längstens jedoch drei Monate. Dies stellt indessen die Ausnahme von der Regel dar, dass grundsätzlich nach § 34 Abs. 3 , 1. Hs LBG die Entlassung „zum beantragten Zeitpunkt auszusprechen ist.

Erstmalige Stufenfestsetzung

Rechtsnorm:  §28 BBesG ÜF Bln.  i. V. m. § 1b Abs. 1 Nr. 1 des Landesbesoldungsgesetzes – LBesG –, jeweils in der Fassung von Art. I des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin – BerlBesNG – vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306). 

Danach werden auf einer ersten Prüfungsstufe hauptberufliche gleichwertige Zeiten bei einem anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn anerkannt (Abs. 1). Nachfolgend sind die Ziffern 2. – 5. zu prüfen. Auf der zweiten Stufe können weitere hauptberufliche förderliche Zeiten ganz oder teilweise anerkannt werden. Der Begriff der Förderlichkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, also gerichtlich voll überprüfbar. Das „Kann“ eröffnet Ermessen.

Der Polizeipräsident in Berlin fügt seinen Bescheiden ein erläutertes Prüfungsschema bei.

Zur Frage der Personalratsbeteiligung: OVG 4 B 13.15, ablehnend. Jedoch nicht rechtskräftig, die Sache liegt dem BVerwG vor (noch nicht entschieden, Stand 05/17, BVerwG 2 C 25/16 ).

Zeiten im Beamtenverhältnis ab dem 17. Lebensjahr sind ruhegehaltsfähig, soweit nicht Ausschlussgründe vorliegen, wie etwa eine Beurlaubung ohne Dienstbezüge oder ein schuldhaftes Fernbleiben vom Dienst, § 6 LBeamtVG. Zeiten einer Teilzeitbeschäftigung sind nur mit dem entsprechenden Anteil ruhegehaltsfähig.

Als ruhegehaltfähig gelten auch die vor der Berufung in das Beamtenverhältnis zurückgelegten Zeiten im berufsmäßigen und nichtberufsmäßigen Wehr- und Polizeivollzugsdienst. Ebenso der Zivildienst.

Auch sog. Vordienstzeiten nach Vollendung des 17. Lebensjahres vor der Verbeamtung können angerechnet werden.

Zeiten im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst (§ 10 LBeamtVG) sollen als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden, wenn die Beamtin bzw. der Beamte vor der Berufung in das Beamtenverhältnis hauptberuflich im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn ohne von ihm/ihr zu vertretender Unterbrechung tätig war, sofern diese Tätigkeit zur Ernennung geführt hat.

Ausbildungszeiten (§ 12 LBeamtVG): Die Mindestzeit einer außer der allgemeinen Schulbildung vorgeschriebenen Ausbildung (Fachschul-, Hochschul- und praktische Ausbildung, Vorbereitungsdienst, übliche Prüfungszeit) und einer praktischen hauptberuflichen Tätigkeit, die für die Übernahme in das Beamtenverhältnis vorgeschrieben ist, kann als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden.

Die Zeit einer Fachschul- oder Hochschulausbildung einschließlich der Prüfungszeit kann bis zu drei Jahren berücksichtigt werden.

Für Beamtinnen bzw. Beamte des Vollzugsdienstes und des Einsatzdienstes der Feuerwehr können verbrachte Zeiten einer praktischen Ausbildung und einer praktischen hauptberuflichen Tätigkeit bis zu einer Gesamtzeit von fünf Jahren als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, wenn sie für die Wahrnehmung des Amtes förderlich waren.

Weiterhin können noch folgende sonstige Zeiten (§ 11 LBeamtVG) als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, sofern ein innerer Zusammenhang mit dem im Beamtenverhältnis zuerst übertragenen Aufgaben besteht:

eine Tätigkeit als Rechtsanwältin bzw. -anwalt oder Verwaltungsrechtsrätin bzw. -rat oder als Beamtin bzw. Beamter oder Notarin bzw. Notar, der ohne Ruhegehaltsberechtigung nur Gebühren bezieht (die Zeiten sind nur zur Hälfte berücksichtigungsfähig) oder

eine hauptberufliche Tätigkeit im Dienst öffentlich-rechtlicher Religionsgesellschaften oder ihrer Verbände oder im öffentlichen oder nichtöffentlichen Schuldienst oder

eine hauptberufliche Tätigkeit im Dienst der Fraktionen des Bundestages oder Landtage oder kommunaler Vertretungskörperschaften oder

eine hauptberufliche Tätigkeit im Dienst von kommunalen Spitzenverbänden oder ihren Landesverbänden sowie von Spitzenverbänden der Sozialversicherung oder ihren Landesverbänden.

Berücksichtigt werden können darüber hinaus auch Zeiten, während der eine Beamtin bzw. ein Beamter

hauptberuflich im ausländischen öffentlichen Dienst gestanden hat oder

auf wissenschaftlichem, künstlerischem, technischem oder wirtschaftlichem Gebiet

besondere Fachkenntnisse erworben hat, die die notwendige Voraussetzung seines Amtes

bilden (die Zeiten sind nur zur Hälfte berücksichtigungsfähig), oder

als Entwicklungshelferin bzw. -helfer im Sinne des Entwicklungshelfergesetzes tätig gewesen ist

(die Zeit ist nur zur Hälfte berücksichtigungsfähig).

Über die Anerkennung von Vordienstzeiten als ruhegehaltsfähig entscheidet das Landesverwaltungsamt durch rechtsmittelfähigen Bescheid, der unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Rechtslage steht und bei Eintritt in den Ruhestand überprüft und der geltenden Rechtslage angepasst wird.

Beamte können auf Antrag in Teilzeit arbeiten (voraussetzungslose Teilzeitbeschäftigung). Rechtsgrundlage sind die §§ 91 ff. BBG, für Landesbeamte Berlin § 54 LBG. Danach kann (Berlin: soll) auf Antrag Teilzeitbeschäftigung bis zur Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit und bis zur jeweils beantragten Dauer bewilligt werden, soweit dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Es besteht hier also ein Ermessen des Dienstherrn und ein korrespondierender Anspruch des Beamten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung unabhängig vom Vorliegen weiterer persönlicher Voraussetzungen.

Rechtlich stärker ausgestaltet ist der Anspruch bei familienbedingter Teilzeit (hier besteht auch die Möglichkeit einer Beurlaubung ohne Besoldung), § 92 BBG, § 54 Abs. 4, § 55 LBG Bln. Danach ist die beantragte Teilzeit / Beurlaubung zu bewilligen, wenn ein Kind unter 18 Jahren oder ein pflegebedürftiger Angehöriger betreut oder gepflegt wird und dienstliche Gründe nicht entgegenstehen, solange der familiäre Grund besteht. Angehörige im Sinne von § 92 Abs. 1 BBG sind Ehegatten, Verlobte, Verwandte und Verschwägerte in gerader Linie, Geschwister, Kinder der Geschwister, Ehegatten der Geschwister und Geschwister der Ehegatten, Geschwister der Eltern.

Eine weitere Form einer Teilzeitbeschäftigung ist die Teilzeitbeschäftigung während der Elternzeit (§ 7 Mutterschutz- und Elternzeitverordnung).

Für die voraussetzungslose Teilzeitbeschäftigung gibt es keine zeitliche Obergrenze.  Nach Ablauf der bewilligten Teilzeitbeschäftigung kann auch erneut Teilzeit beantragt werden. Die Dienstbehörde kann die Dauer der Teilzeitbeschäftigung entgegen der ursprünglichen Bewilligung aber auch nachträglich zeitlich beschränken oder den Umfang der zu leistenden Arbeitszeit erhöhen, wenn zwingende dienstliche Belange dies erfordern (§ 91 Abs. 3 BBG, § 54 Abs. 3 LBG Bln.). Die Beamtin / der Beamte muss sich verpflichten, während der Dauer der Teilzeitbeschäftigung Nebentätigkeiten nur in dem Umfang auszuüben, wie dies auch ein Vollzeitbeschäftigter tun kann (der zeitliche Umfang darf in der Regel acht Stunden in der Woche nicht überschreiten).

Umgekehrt kann (auf Antrag der Beamtin / des Beamten) eine Rückkehr aus dem Urlaub nach § 92 Abs. 4 BBG zugelassen werden, wenn die Fortsetzung des Urlaubs nicht mehr zumutbar ist und dienstliche Belange dem nicht entgegenstehen.

Teilzeitbeschäftigte mit Familienpflichten, die eine Vollzeitbeschäftigung beantragen, und Beurlaubte mit Familienpflichten, die eine vorzeitige Rückkehr aus der Beurlaubung beantragen, müssen bei der Besetzung von Vollzeitstellen unter Beachtung des Leistungsprinzips und der Regelungen des Bundes-/Landesgleichstellungsgesetzes vorrangig berücksichtigt werden.

Gesetzlich geregelt ist die Personalaktenführung in §§ 84 ff. LBG Berlin und §§ 106 ff. BBG.

In der Rechtspraxis immer wieder umstritten ist die Frage, was in die Personalakte aufgenommen werden darf oder muss und ob oder unter welchen Voraussetzungen eine Entfernung von Personalakteninhalten verlangt werden kann.

Grundlegend zur Frage, was in die Personalakte gehört besagt das Urteil des BVerwG Urt. v. 8.04.1976, 2 C 15.74 (Rz. 33 ff.):

„Bei der Beantwortung der Frage, ob die hier streitigen Vorgänge zu den anlässlich des Vorbereitungsdienstes angelegten Personalakten des Klägers gehören, kommt es auf den „materiellen“ – im Gegensatz zum „formellen“ – Personalaktenbegriff an, d.h. auf den Inhalt des Vorgangs, nicht auf die Art seiner Registrierung und Aufbewahrung. Diese Unterscheidung ist von der Rechtsprechung im Interesse des Beamten entwickelt worden, um diesem das Einsichtsrecht in seine vollständigen Personalakten zu sichern und sein Recht zu gewährleisten, vor der Aufnahme von Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art, die für ihn ungünstig sind oder ihm nachteilig werden können, in die Personalakten gehört zu werden sowie Gelegenheit zur Äußerung zu haben. Demgemäß ist von diesem Begriff auch dann auszugehen, wenn der Beamte – wie hier – ein Interesse an der Feststellung hat, dass Vorgänge nicht zu den Personalakten gehören.

Bei den Personalakten in diesem – materiellen – Sinne ist wiederum zu unterscheiden zwischen Vorgängen, die in die Personalakten aufgenommen werden müssen, und solchen, die in die Personalakten aufgenommen werden können. (…) Zu den Vorgängen, die in die Personalakten aufgenommen werden müssen, gehören solche Vorgänge, die ihrem Inhalt nach den Beamten „in seinem Dienstverhältnis betreffen“ (BVerwGE 15, 3 (12)).“

(…) zu den Personalakten genommen werden „können“ „solche Vorgänge, die den Beamten – anders als die soeben erörterten notwendigen Bestandteile der Personalakten — zwar nicht „in seinem Dienstverhältnis“ betreffen, die aber, damit Raum für ihre Aufnahme in die (formellen) Personalakten ist, den Beamten „persönlich betreffen und bei seiner Dienstbehörde entstanden oder ihr zugegangen sind“ (BVerwG, Urteil vom 6. Januar 1972 – BVerwG VI C 96.67 mit Hinweis auf das bereits erwähnte Urteil des Senats BVerwGE 15, 3 (12 ff.)). Sie müssen jedenfalls Umstände betreffen, die in die Zeit fallen, in denen der Betroffene Beamter war. Zwar brauchen sie nicht, wie das Berufungsgericht angenommen hat, in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis zu stehen, aber sie müssen jedenfalls in einem Zusammenhang mit der Beamtendienstzeit stehen“

Zu den Vorgängen, die in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis stehen, gehören neben Personalunterlagen und dienstlichen Beurteilungen nicht nur die Vorgänge, die den Inhalt des Dienstverhältnisses insgesamt oder einzelner aus ihm fließender Rechte und Pflichten bestimmen oder verändern, sondern auch die Unterlagen, die die Art und Weise erhellen, in der die jeweilige Entscheidung vorbereitet worden ist, oder die Aufschluss über die Gesichtspunkte und Erwägungen geben, die für die einzelne das Dienstverhältnis berührende Maßnahme oder dafür, dass sie unterblieben ist, maßgebend waren (BVerwG wie vor, Zitat aus BVerwG 6 C 96.67).

Ein Entfernungsanspruch kann sich daraus ergeben, dass Inhalte aufgenommen wurden, die nicht zur Personalakte gehören. Sehr instruktiv zu diesem Aspekt: Urteil des BVerwG vom 31.1.1980 (2 C 5 /78, juris). Danach ergibt sich ein Entfernungsanspruch aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hinsichtlich solcher Vorgänge, die in die Personalakten gelangt sind, obwohl sie der Sache nach nicht dorthin gehören und geeignet sind, dem Beamten Nachteile zuzufügen (etwa: Vorgänge über erfolglose Bewerbungen um Übernahme in den höheren Justizdienst).

Gesetzlich ist der Entfernungsanspruch ansonsten in §§ 89 LBG bzw. 112 BBG geregelt:

Gem. § 89 Abs. 1 Nr. 1 LBG Berlin sind Unterlagen über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, auf die die Tilgungsfristen des Disziplinarrechts keine Anwendung finden, mit Zustimmung des Beamten unverzüglich aus der Personalakte zu entfernen und zu vernichten, falls sie sich als unbegründet oder falsch erwiesen haben.

Nach § 89 Abs. 1 Nr.2 LBG sind sonstige Unterlagen über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen (ausgenommen: dienstliche Beurteilungen), die für einen Beamten ungünstig sind oder ihm nachteilig werden können, auf Antrag nach einem Jahr (Bundesbeamte: 2 Jahre) aus der Personalakte zu entfernen. Mitteilungen in Strafsachen, soweit diese nicht Bestandteil einer Disziplinarakte sind, sowie Auskünfte aus dem Bundeszentralregister sind mit Zustimmung des Beamten nach drei Jahren (Bundesbeamte: zwei Jahren) zu entfernen und zu vernichten.

Diese Fristen können durch „erneute Sachverhalte“ oder Einleitung eines Straf- oder Disziplinarverfahrens unterbrochen werden.

Während die Variante 1 an die Unrichtigkeit von Unterlagen anknüpft, richtet sich Variante 2 auf Behauptungen oder Wertungen, die den Vorwurf eines jedenfalls objektiv pflichtwidrigen Verhaltens des Beamten enthalten. In der Begründung des Regierungsentwurfs (zur Vorgängerregelung des § 90 e BBG (alt)) sind in diesem Sinne angesprochen „Hinweise auf Minderleistungen, Fehlleistungen und Verfehlungen, die nicht zu einem Disziplinarverfahren geführt haben weil sie für disziplinarrechtlich unerheblich angesehen werden (vgl. Plog/Wiedow zu § 90 e BBG (alt) mit Hinweis auf BT-Drs. 12/544 S. 12).

Das Verwaltungsgericht Berlin hat mit Urteil vom 20. Juni 2016 (VG 26 K 69.15) wie folgt formuliert:

„§89 Abs. 1 S. 1 LBG bestimmt (nunmehr) Ausnahmen von den Grundsätzen der Vollständigkeit und/oder Wahrheit. § 89 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 LBG durchbricht ausweislich der amtlichen Begründung zu der mit dem Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes, des Berliner Richtergesetzes und des Berliner Hochschulgesetzes vom 21. September 1995 (GVBl. S. 608) eingeführten, im Wortlaut identischen Vorgängerregelung des §56e b LBG (a. F.) den Grundsatz der Vollständigkeit im Interesse der Personalakten Wahrheit. Dieser aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn folgende Grundsatz gebiete es Unterlagen über nachweislich falsche oder unbegründete Beschwerden etc. aus der Personalakte zu entfernen (Abghs.-Drs.12/5309, S. 15).

89 Absatz. 1 S. 1 Nr.2 LBG hingegen macht Ausnahmen sowohl vom Grundsatz der Vollständigkeit als auch der Personalaktenwahrheit. Dies geschieht ausweislich der amtlichen Begründung (a.a.O.) wegen des sich ebenfalls aus der Fürsorgepflicht ergebenden Resozialisierungsgedankens; dies gelte z.B. für negativ wirkende Tatsachenbehauptungen, für missbilligende Äußerungen sowie Ermahnungen oder Rügen eines Vorgesetzten oder Dienstvorgesetzten. Wenn nach dem Disziplinarrecht bestimmte Disziplinarmaßnahme nach bestimmten Frist getilgt werden müssten, sei es auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten, bei Hinweisen auf Minderleistungen, Fehlleistungen und Verfehlungen oder Vermerken über Personalführungsgespräche mit mahnenden Charakter, die nicht zu einem Disziplinarverfahren geführt hätten, eine Harmonisierung mit dem Disziplinarrecht vorzunehmen und diese Unterlagen nicht dauerhaft in der Personalakte zu belassen (Abghs.-Drs. 12/5309 S. 8).“

Teilakten, Gesundheitsakte:

Die Personalakte kann aus sachlichen Gesichtspunkten in Grundakte und Teilakten gegliedert werden § 84 Abs. 3 LBG, 106 Abs. 2 BBG. Die Beihilfeakte ist als Teilakte zu führen (§ 85 LBG, § 108 BBG).

Die Gesundheitsakte findet im Gesetz keine besondere Erwähnung. Das Bundesarbeitsgericht hat dazu wie folgt entschieden Urteil v. 12.09.2006, 9 AZR 271/06). 

Soweit sensible Gesundheitsdaten in die Personalakte aufgenommen werden dürfen, hat der Arbeitnehmer Anspruch darauf, dass dies unter Berücksichtigung seiner Interessen geschieht. Der Arbeitgeber ist verpflichtet, die Daten in besonderer Weise aufzubewahren. Dies folgt aus der Gewährleistung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 1 und Art. 2 GG, § 75 Abs. 2 BetrVG). Die zur Personalakte genommenen Gesundheitsdaten sind vor unbefugter zufälliger Kenntnisnahme durch Einschränkung des Kreises der Informationsberechtigten zu schützen.

Enthält die Personalakte eines Arbeitnehmers sensible Inhalte, so sind diese in einem geschlossenen Umschlag abzuheften und nur von bestimmten Mitarbeitern der Personalabteilung zu öffnen.

Diese Grundsätze sind im Beamtenverhältnis entsprechend anzuwenden.